SIN REDISCUTIR LA DEUDA ILEGÍTIMA E ILEGAL NO HAY DESARROLLO SOSTENIBLE POSIBLE.
El canje de deuda por clima o naturaleza como alternativa para el desendeudamiento y la crisis climática.
“La deuda que cancelamos con el Fondo Monetario Internacional, similar a la suma que ese organismo prestó para sostener un régimen de convertibilidad, condenado al fracaso, ha resultado lejos la más condicionante, aun cuando a diferencias de otros países que experimentaron situaciones críticas no recibimos ayuda del Fondo para superar la difícil situación que enfrentamos.”
Néstor Kirchner
Palabras preliminares
La lógica de endeudamiento genera dependencia y limita el desarrollo de los Estados, detrae recursos destinados a garantizar derechos de la población, profundiza prácticas de extractivismo, incrementa los impactos socioambientales, y condiciona las economías a conseguir divisas, no para mejorar sus condiciones o financiar su crecimiento sino para hacer frente a los servicios de la deuda. En suma, genera empobrecimiento y destrucción de la inversión productiva y del medio ambiente.
Y hoy nuevamente producto de gobiernos neoliberales nos encontramos en una situación de sobreendeudamiento y en la necesidad imperiosa de abordar, ahora, una renegociación por una deuda ilegítima derivada del préstamo suscripto por el gobierno del ex presidente Mauricio Macri en el año 2018.
Por un lado es una deuda que no puede convalidarse por las características que presenta, situación puesta en conocimiento de la justicia en 2018 a través de la interposición de una acción de amparo con el objeto que cautelarmente se ordene al Poder Ejecutivo Nacional que se abstenga de concluir cualquier acuerdo de financiamiento con el Fondo Monetario Internacional (FMI) sin antes dar intervención al Honorable Congreso de la Nación, conforme lo establece el artículo 75, inciso 4, de la Carta Magna. El mismo, como era lamentablemente presumible ante una justicia complaciente, fue rechazado por cuestiones formales, sobre la base de una falta de legitimación de los presentantes[1].
Y por el otro, el Programa acordado implica un plan de ajuste que la actual y brutal contracción de la economía no está en condiciones de soportar, por lo cual las consecuencias socio económicas van a ser devastadoras.
Todo esto nos interpela a instar a rediscutir y revisar las condiciones del acuerdo referido. Pero esto no implica desconocimiento de la deuda pues la Nación Argentina siempre manifestó voluntad de pago. Ejemplo de ello es el pago al FMI en el año 2005 y las reestructuraciones 2005-2010 de la deuda en default en el 2001. Sino, y acá está lo medular, ello implica no olvidar u omitir las responsabilidades que le cupe a cada partícipe.
Quién, cómo, cuánto, de qué manera y bajo qué condiciones se debe pagar una deuda contraída en forma irregular cuando además buena parte de la misma fue fugada del país y cuando es el propio FMI quien también detenta responsabilidades.
Sin financiamiento transparente y sostenible no puede haber desarrollo sostenible posible para las naciones. El financiamiento sin sostenibilidad afecta la soberanía de los países de decidir sobre su propio desarrollo y por ello hay que generar las condiciones para forjar mecanismos de financiamiento más justos y soberanos.
Introducción
En este informe del Instituto Argentina 2050 (IA2050) nos proponemos analizar la relación entre la deuda externa y deuda ecológica, y su direccionalidad inversa, sin olvidar las causas y responsabilidades en relación al sobreendeudamiento.
El endeudamiento en sí mismo genera empobrecimiento y sumado a la imposibilidad de mitigación y adaptación al cambio climático nos condena a un bucle del que va a ser imposible salir, cuyas consecuencias y efectos se van a ir amplificando cada vez más, generándose una carrera a contra reloj ante el cambio climático sin contar con los recursos necesarios y suficientes para gestionar las problemáticas ambientales.
Esa situación a su vez se ve acrecentada por las políticas actuales en materia ambiental del gobierno nacional que preside Javier Milei, contrariamente a lo esperable y a lo sostenido por la comunidad internacional, que se orientan en sentido opuesto, acrecentando los riesgos ambientales. Y en materia de deuda el modelo implementado trae aún más desempleo, aumento de la pobreza y destrucción de la inversión productiva.
Ante este panorama, y frente a la inminente necesidad de movilizar recursos, que devuelvan un poco de justicia a un sistema financiero mundial tan inequitativo y ante el sistema ambiental cuyo equilibro se ha roto, sobre la base de la responsabilidad común pero diferenciada, el canje de deuda por acción climática o naturaleza se presenta como una alternativa para contrarrestar estas inequidades y establecer medidas de adaptación y mitigación.
Y a su vez implica reconocer que la deuda externa de los países del sur global tiene su correlato en deuda ecológica de la cual son acreedores, y los países del norte global deben asumir ser quienes más huella ambiental producen y han producido.
El mecanismo de canje de deuda no da una solución estructural y no evitará futuras crisis de sobreendeudamiento si se sigue recurriendo a los mismos mecanismos a nivel nacional. Tampoco brinda solución a los problemas estructurales de dependencia, los cuales deben necesariamente ser abordados desde un cambio de paradigma del sistema financiero internacional todavía estructurado sobre una arquitectura colonial. Pero sí es un gran y primer paso para poner en discusión la responsabilidad diferenciada y las nociones de “deuda ecológica” y “deuda climática”, amén de permitir un alivio en las finanzas.
Historia de la deuda externa argentina
Si bien el presente informe pretende abordar lo que implica el canje de deuda por acción climática o naturaleza, nuestra historia nos obliga a realizar ciertas precisiones en cuanto a la composición actual de la deuda externa, que incluso dan más fundamentos a la propuesta y ponen en evidencia la injusticia del sistema financiero mundial y presiones del norte global sobre los países del sur global.
Nuestra historia reciente de la deuda externa es consecuencia de sobreendeudamientos irresponsables y hasta ilegítimos. Y hoy nos toca lidiar una vez más, no solo con una deuda insostenible, tomada de manera ilegítima, sino que, además se conjuga con una inflación galopante y la aplicación de recetas de ajuste sin precedentes.
Para comprender su real dimensión debemos remontamos unas cuantas décadas para atrás hasta la década del ´90 y la ley de convertibilidad que implicó una ficción de un peso un dólar y llevó al país a un endeudamiento sistemático que culminó en una crisis socio económica.
Insostenible ya el modelo neoliberal referido, en 2001 ante la imposibilidad de pago de la deuda, el Gobierno de la Alianza, concordó con el Fondo Monetario Internacional (FMI) un “blindaje” económico de U$S 40 mil millones. En términos más claros, se tomó deuda para pagar deuda; pero, además, debían llevarse a cabo con medidas de ajuste, entre ellas recortar el universo de jubilaciones. Posteriormente tuvo lugar el mega canje del ex Ministro Cavallo, que aumentó en más del 60% el monto de la deuda. Estas medidas llevaron al país a finales del 2001 a una gran crisis en todos los ámbitos, marcando una de las páginas más grises de nuestra historia en democracia.
Contrariamente a las recetas implementadas en los anteriores gobiernos, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en sus presidencias, controvirtieron el modelo de sobreendeudamiento y bajo el paradigma crecer para pagar, reestructuraron las deudas a través de los canjes de deuda en 2005 y 2010.
Es decir, partiendo de la premisa que la deuda externa es imposible de pagar si el país no crece, acordaron con el 92,4 % de los acreedores un bono ligado al crecimiento del PBI, sin estar sujeto a medidas de recorte o ajustes en inversión social. Así, la deuda se paga conforme el crecimiento productivo y sin dejar de atender las necesidades primarias de inversión social; lo que decantó en reducción de la deuda en relación con el PBI y una fuerte inversión social. Este fue un modelo signado por el desendeudamiento y pago conforme el crecimiento real y no mediante la detracción de recursos estatales en áreas de mayor sensibilidad social.
Los restantes acreedores pertenecientes a grandes grupos económicos que compran deuda a precio de remate, para después iniciar juicios que les permitan ganancias exorbitantes, conocidos como “fondos Buitres”, lograron un fallo de un juez de primera Instancia del circuito de Nueva York, que terminó en una disputa en las Naciones Unidas. Como consecuencia de ello, la ONU por resolución (9.9.2014) estableció la necesidad de crear un marco jurídico multilateral para los procesos de reestructuración de deuda soberana[2].
Retomando las palabras del ex Presidente Néstor Kirchner, en el discurso cuando anunció el Plan de Desendeudamiento con el Fondo Monetario Internacional: “Esta deuda ha sido constante vehículo de intromisiones, porque está sujeta a revisiones periódicas y ha sido fuente de exigencias y más exigencias, que resultan contradictorias entre sí y opuestas al objetivo del crecimiento sustentable. Además, desnaturalizado como está en sus fines el Fondo Monetario Internacional ha actuado, respecto de nuestro país, como promotor y vehículo de políticas que provocaron pobreza y dolor en el pueblo argentino, de la mano de gobiernos que eran proclamados alumnos ejemplares del ajuste permanente. … El resultado ha sido exclusión, pobreza, indigencia, la destrucción de aparato productivo. A la sombra de esos programas hemos visto concentración de ingresos en unos pocos y chocado contra la imposibilidad de combinar crecimiento macroeconómico con desarrollo social y pleno empleo. Hoy podemos decir que cada vez que nos endeudábamos, no sólo nos debilitábamos ante el mundo, sino que fuimos perdiendo nuestra capacidad de resolver…”.
Y hoy, lamentablemente, la historia nos posiciona una vez más en la misma situación, siendo objeto de programas de ajuste y con una deuda que no para de crecer como consecuencia del préstamo suscripto por el gobierno del ex presidente Mauricio Macri en el año 2018.
Conforme trascendiera públicamente: “De las tareas de auditoría realizadas por la SIGEN se constataron “incumplimientos en los procedimientos esenciales aplicables a la suscripción del Acuerdo Stand By firmado entre la República Argentina y el FMI en el mes de junio de 2018 y su ampliación”. En este sentido, el informe expresa: “Quedó demostrado que se asumieron compromisos con el FMI sin determinarse antes su impacto en la balanza de pagos y la sustentabilidad del endeudamiento, al tiempo que se omitió deliberadamente cumplir con los mecanismos normativos exigidos para este tipo de operaciones”. Lo expresado cobra mayor relevancia en función de las consecuencias derivadas de la ejecución del Acuerdo con el FMI, indicadas por el Banco Central de la República Argentina en su Informe de “Mercado de Cambios, Deuda y Formación de Activos Externos 2015-2019”, referidas a la fuga de capitales del sector privado, la formación de activos externos y deficiente controles cambiarios. De ese informe se desprende que prácticamente la totalidad de los desembolsos efectuados por el FMI (U$S 44.500 millones) fueron utilizados en el mismo período para la formación de activos externos, sin que se hayan tomado medidas tendientes a limitar o impedir esta situación hasta octubre de 2019.”[3]
Si bien, la situación actual dista de la referida en el discurso del ex Presidente Néstor Kirchner, las consecuencias del endeudamiento siguen siendo las mismas como sigue siendo el mismo el FMI. Y el gobierno de Alberto Fernández con su ex ministro de Economía, Martín Guzmán, perdió una oportunidad histórica; la cual fue puesta en evidencia, cuando se trató en la Cámara de Senadores[4] el proyecto para aprobar el “Acuerdo para el Refinanciamiento de la Deuda entre la República Argentina y el Fondo Monetario Internacional”, que incluían los entendimientos y textos técnicos alcanzados para reemplazar el fallido programa Stand By acordado en 2018, por un nuevo programa de Facilidades Extendidas.
La inédita deuda implicó un endeudamiento excepcional e irregular por monto, otorgamiento, desembolso y falta de contralor en relación a fugas, también imputable incluso al propio Fondo Monetario Internacional. Además, el Programa acordado implica un plan de ajuste, el cual no sólo es desatinado atento los indicadores socioeconómicos, sino que ya la historia da cuenta de los terribles resultados.
La actual contracción de la economía (tarifazos, devaluaciones, pérdida del salario, despidos, baja de consumo, cierre de empresas, etc.) sumada a las políticas del acuerdo van a desencadenar en más pobreza y exclusión.
La historia argentina da cuenta que los Programas del Fondo no son apropiados para promover el crecimiento ni menos para controlar la inflación, de hecho, las medidas la aceleran.
Del siguiente cuadro puede observarse lo que se señala, en torno a la disminución de la deuda en relación al PBI en 2005 y el aumento a partir de 2018.
El Ministerio de Economía define la deuda bruta de la Administración Central como la deuda performing, atrasos y deuda elegible pendiente de reestructuración. Esta última incluye capital, mora de intereses e intereses compensatorios estimados, devengados e impagos con posterioridad a la fecha de vencimiento de cada título. Deuda Pública Performing se refiere a aquella que se encuentra en situación de pago normal.
Asimismo, como surge del cuadro que se expone a continuación el 45,9% de la deuda bruta corresponde a acreedores que son agencias del sector público, el 33,8% está en manos del sector privado, mientras que el 20,3% corresponde a acreedores multilaterales y bilaterales. El restante 0,6% es deuda elegible pendiente de reestructuración.
De esa deuda bruta total, conforme surge de los datos del INDEC, el stock de deuda externa bruta total con títulos de deuda a valor nominal residual al 30 de junio de 2023 se estimó en US$ 276.201 millones, US$ 227 millones mayor respecto del trimestre anterior[7], lo que representa el casi el 70% de la deuda bruta total, y el 30,5 % del PBI.
Y al 31 de diciembre de 2023 se estimó en US$ 285.951 millones, US$ 1.620 millones mayor respecto del trimestre anterior[9]. Esta tendencia en alto, responde a la alta concentración en los primeros años de los vencimientos, lo que torna la deuda y sus servicios en insostenible en su estructuración actual.
Los dólares que genera la economía argentina no resultan suficientes para afrontar la deuda en los plazos que establece el Fondo Monetario Internacional, sumado a que el crédito contraído no se utilizó para aumentar la estructura productiva y potenciar la capacidad de repago.
Todo esto, como se señaló preliminarmente pone en evidencia que, las condiciones del acuerdo deben necesariamente rediscutirse y revisarse, sin olvidarnos de las responsabilidades.
Fue el préstamo más grande otorgado por el organismo, en contradicción con su carta orgánica y sin cumplir con los pasos que establece nuestro derecho interno; por lo que, pesa sobre dicho organismo internacional la responsabilidad y obligación de contrarrestar la carga del sobreendeudamiento irresponsable (e ilegítimo) y el deber de canalizar esos recursos hacia una transición segura, con perspectiva de género, diversidad y justa.
Así como sin financiamiento sostenible no hay desarrollo sostenible posible, tampoco sin justicia financiera no hay justicia climática. Y sin justicia climática no se podrá aliviar la presión y los efectos sobre el ambiente con todas las consecuencias negativas que ello trae.
Contexto Nacional actual
Sentadas las bases sobre la historia reciente de la conformación de nuestra deuda externa, analizaremos el contexto nacional actual desde un enfoque ambiental.
El Presidente Javier Milei dijo: “El calentamiento global es otra de las mentiras del socialismo. Hace 10 o 15 años se discutía que el planeta se iba a congelar. Ahora discuten que se calienta, aquellos que conozcan cómo se hacen esas simulaciones van a ver que las funciones están sobresaturadas en determinados parámetros a propósito para generar miedo”.[11]
Para afirmar eso, Milei se basa en un artículo de Don Eastbrook cuya teoría ha sido deslegitimada por cientos de científicos de renombre reunidos por Naciones Unidas, porque el asunto del calentamiento global no resulta de comparar temperaturas planetarias actuales con otras eras geológicas en las que el ser humano no interactuaba con el medio más que cualquier otro ser vivo.
Decir que el cambio climático no existe, es negar un consenso científico que está trabajado desde hace muchos años. Y largamente documentado y estudiado. Esta falacia nunca puede servir de base para justificar medidas regresivas en materia de ambiente cuando la comunidad internacional demanda acciones de adaptación y mitigación.
Sin pretender hacer un desarrollo exhaustivo sobre la temática, pues amerita su tratamiento independiente, el Presidente de la Nación, dictó, el inconstitucional decreto de necesidad y urgencia Nº 70/2023 que implicó una inadmisible intromisión en facultades exclusivas y excluyentes del Congreso. En lo atinente al presente informe, entre otras cosas, deroga la ley nº 26.737 de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad de tierras rurales. La Ley establece que la tierra es un recurso natural escaso y no renovable de significación estratégica para el desarrollo humano y social, y precisamente su regulación apunta a impedir que se comprometa gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del Pueblo Argentino sobre sus recursos estratégicos. Una desregulación de esta magnitud, contrariamente al espíritu de la ley propicia un proceso extranjerizador y concentrador de nuestra tierra y recursos. Frente a varias acciones judiciales planteadas en la materia se encuentra cuestionada la constitucionalidad de dicha medida en la actualidad. A lo que se suma el rechazo por parte del Senado de la Nación al DNU mencionado en la sesión del pasado 14 de marzo por 42 votos.
Asimismo, a través de la presentación del primer proyecto de ley “ley ómnibus” se había propuesto la modificación de ciertos regímenes permanentes y tuitivos en materia ambiental. Esta desregulación ambiental ensayada comprometía seriamente las mandas establecidas en el artículo 41 de la Constitución Nacional. La modificación a la ley de Bosques, implicaba no sólo desfinanciamiento, sino el permiso para el desmonte en áreas protegidas y a su vez, resentía el acceso a la información; igual suerte corría la ley de Manejo del Fuego que abría las puertas a la quema y la ley de Glaciares que permitía la actividad minera en estas zonas. Claramente este conjunto de medidas bregaba por el negocio de los privados que miran con ansias nuestras tierras. Por decisión política de la Cámara de Diputados ese proyecto de ley propuesto por el gobierno de Milei, no continúo su tratamiento y regresó para estudio a las respectivas Comisiones. Ahora pues, quedará por ver la nueva versión más acotada de la propuesta que la Cámara de Diputados estaría por comenzar a analizar[12].
De todas maneras y más allá de su vigencia, estas propuestas son una muestra llamativa del cambio en la concepción de la política ambiental del Estado Argentino. Si a lo dicho, sumamos la nueva postura en política hidrocarburífera del Estado, observamos que se ha dejado atrás el objetivo de lograr el autoabastecimiento y garantizar la conservación de las reservas, para permitir la máxima extracción de combustibles fósiles. Además, se pretende regular el “mercado de carbono” donde las empresas pueden comprar y vender sus cupos de emisión de gases. Si nos preguntamos cuál es la razón, esta se debe claramente a que es un nuevo negocio. Nada señala en relación a la mitigación o adaptación.
Responsabilidad común, pero diferenciada
Conforme a Naciones Unidas el cambio climático se refiere a los cambios a largo plazo de las temperaturas y los patrones climáticos. Estos cambios pueden ser naturales, debido a variaciones en la actividad solar o erupciones volcánicas grandes. Pero desde el siglo XIX, las actividades humanas han sido el principal motor del cambio climático, debido principalmente a la quema de combustibles fósiles como el carbón, el petróleo y el gas.
Sobre esta base, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) establece, en relación al mismo, responsabilidades comunes, pero diferenciadas según las capacidades, condiciones sociales y económicas de cada Estado.
Así, se hace hincapié en la situación de vulneración de los países del sur global a los efectos del cambio climático, reconociendo que necesitan tener acceso a recursos para lograr un desarrollo económico y social sostenible. Y correlativamente, se instruye a los países del norte global a contribuir, en mayor medida, a los esfuerzos de reducción de las causas que originan el problema ambiental y a incrementar los recursos para la adaptación a sus consecuencias adversas.
En el Acuerdo de París de 2015, los Estados signatarios acordaron reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, a fin de limitar el calentamiento global, de 1,5º C a 2º C por encima de los niveles preindustriales. Además, acordaron aumentar sus capacidades de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y mejorar la resiliencia a sus impactos. Estos compromisos de los países suscriptores se denominan contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, por sus siglas en inglés). Se espera que dichos países elaboren estrategias de desarrollo a largo plazo (LTS, por sus siglas en inglés) que los lleven a completar la descarbonización de sus economías para mediados de siglo.
Pero, la comunidad mundial ha escapado a los compromisos asumidos y la crisis climática continúa avanzando. Y así continuará, si no se realizan cambios en los esquemas de financiamiento mundial. Amén, de las políticas regresivas a nivel país.
A medida que las concentraciones de gases de efecto invernadero aumentan, también lo hace la temperatura de la Tierra.
Del siguiente cuadro se desprende que, en 2020, a raíz de las medidas impuestas por el COVID-19 se redujo la demanda de energía en todo el mundo, por lo que las emisiones mundiales de dióxido de carbono (CO2) se redujeron en un 5,2%, el equivalente a casi 2 mil millones de toneladas métricas, siendo el mayor descenso de la historia, casi cinco veces mayor que la caída por la crisis financiera mundial de 2009. Pero, finalizadas las mismas, la demanda de carbón, petróleo y gas aumentó y con ella, las emisiones de CO2 relacionadas con la energía en 2021 aumentaron un 6%, alcanzando el nivel más alto de la historia y anulando la reducción señalada.
Es decir que, si no se actúa de inmediato a nivel mundial, los efectos catastróficos del cambio climático serán cada vez peores. Esto nos obliga a impulsar un cambio hacia políticas que contemplen el cambio climático, orientar recursos e impulsar inversiones en tecnología limpia para facilitar un proceso de transición justo, seguro e inclusivo.
Sobre las bases de la responsabilidad común, pero diferenciada, es necesario incluir en la renegociación o reestructuración de deuda externa, mecanismos de canje de deuda por acción por el clima o por naturaleza. Y así, fortalecer el multilateralismo ambiental, y llevar a los hechos los compromisos pactados, asumiendo la responsabilidad que nos corresponde a cada Estado, pero de manera diferenciada, según la capacidad, intervención y contribución. Esta manera de ver el problema es una expresión elemental de justicia.
Países como la Argentina contribuyen, a través de sus ecosistemas a sostener los medios de vida de todo el planeta, y a su vez, a través de sus bienes comunes naturales a la seguridad alimentaria mundial.
Correlativamente, los Estados del norte global tienen la obligación de contribuir en mayor medida, y esta contribución, necesariamente debe estar acompañada por recursos. Son estos países los que más se beneficiaron por el uso intensivo de los bienes comunes naturales durante los últimos siglos y quienes más huella ambiental han producido. Y ahora, producto de tales prácticas invasivas, la justicia ambiental reclama financiación para medidas de mitigación y adaptación pues, asimismo, son los que se encuentran en mejores condiciones por sus capacidades adquiridas.
Del informe “Objetivos de Desarrollo Sostenible 2022”, surge que el compromiso conjunto de movilizar 100 mil millones de dólares anuales para 2020, prorrogados a 2025, para la acción por el clima en los países “en desarrollo”, y “… es probable que los países desarrollados no hayan alcanzado esa promesa.”
En este sentido, la Declaración Final de la Reunión Parlamentaria en Ocasión de la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Cambio Climático (COP26) de fecha 7 de noviembre de 2021, Glasgow, dice: “…, expresamos nuestra profunda preocupación por el hecho de que la necesidad de actuar sobre la crisis climática se está volviendo cada vez más urgente …. 16. Instamos a los países a repensar la arquitectura financiera internacional a través de mecanismos innovadores. La arquitectura de financiamiento climático multilateral debe ser justa, transparente, equitativa y basada en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. Debe reconocer y asegurar la previsibilidad y disponibilidad de suficientes recursos financieros para satisfacer las necesidades y prioridades identificadas por los países en desarrollo, tanto para la mitigación como para la adaptación. Los recursos financieros nuevos y adicionales para el clima son importantes. Algunos instrumentos innovadores podrían incluir la movilización de recursos concesionales y no reembolsables canalizados a través de bancos multilaterales y bilaterales con procesos ágiles y transparentes, pagos por servicios ambientales y canjes de deuda por acción climática. Además, podría considerarse la reasignación de Derechos Especiales de Giro.” (lo subrayado nos pertenece).
No hay justicia climática sin justicia financiera
Los canjes de deuda, se clasifican en dos modelos: Canje Bilateral y Canje Triangular. En el canje bilateral típico, el acreedor consiente en reducir la deuda de un país deudor a cambio de un compromiso para invertir en alguna acción por el clima. Se negocian directamente los términos de la reducción de la deuda y el compromiso de dedicar recursos.
En un canje triangular hay un acuerdo, pero intervienen por lo menos tres actores: acreedor, país deudor, e inversionista (generalmente una ONG o una agencia de la ONU).
Así, el canje, a la vez que alivia la carga de la deuda, las inversiones permiten una recuperación económica en línea con los compromisos asumidos en el marco del Acuerdo de París, y se avanza en la sostenibilidad ambiental, económica, financiera y de deuda externa.
Se presenta como una oportunidad porque, se reduce la carga de tener que generar el recurso para pagar la deuda y permite que ese recurso se asigne a otras actividades para descarbonizar, reactivar la economía, el empleo, la inversión social y la educación, revirtiendo los efectos nocivos del pago de la deuda, y devolviendo un poco de justicia, a un sistema que contribuyó, precisamente a generar daño ambiental.
El gráfico transcripto, obra en la publicación “Detrás del canje de deuda por acción climática”, y se indica: “En el Sur, los recursos para el repago de servicios de deuda se triplicaron entre 2011 y 2020: en 2021, estos países le destinaron en promedio el 17,4% de sus recursos presupuestarios, y en algunos la cifra alcanzó el 40% (Dempsey et al., 2022). Esta situación se refleja en el Gráfico 1, que presenta la relación entre la obligación de pagos al FMI y la generación de divisas a partir de exportaciones. Analizando 108 países de bajos y medianos ingresos entre 2009 y 2020 se evidencia que en nueve años se duplicó la relación entre los servicios de deuda al FMI y las exportaciones de bienes, servicios e ingreso primario. De esta forma, es cada vez más difícil para estos países cumplir con los compromisos con los acreedores internacionales. “[18]
Asimismo, el impacto de la deuda sobre las inversiones en salud y educación da muestras claras de lo que se señala, conforme el siguiente cuadro, en 7 países el servicio de la deuda es superior incluso, a la suma de los gastos en educación y salud.
A lo que se adiciona que la crisis de deuda interactúa de varias formas con las crisis ambientales. Un reciente informe de la UNCTAD titulado “Hacer frente a la deuda y los desafíos climáticos en tándem: Una agenda de políticas“[20], advierte sobre el círculo vicioso de vulnerabilidades perpetuas y estancamiento económico en las economías endeudadas en la primera línea del cambio climático. Señala que, debería comenzarse con una reforma de la arquitectura internacional de la deuda y un aumento de la financiación pública, que sea asequible al desarrollo para inversiones climáticas.
Además, indica que, en la actualidad, 29 de los 69 países más pobres que pueden optar por financiación en condiciones favorables en el marco del Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) del Fondo Monetario Internacional (FMI) se encuentran en la intersección de una elevada deuda y vulnerabilidades climáticas.
Estos bucles donde los eventos relacionados con el clima, como sequías e inundaciones, se hacen más frecuentes y más extremos y la capacidad para hacerles frente están mermadas por la carga de la deuda, generan un retraso en la inversión en mecanismos de adaptación y mitigación que, acelera y amplifica los efectos del cambio climático. Por ello, es necesario poder detenerlo. No hay justicia climática, sin justicia de deuda.
Esta relación entre deuda externa y deuda ecológica también se proyecta hacia el interior, no solo por la falta de recursos que debe destinarse a la cancelación de sus servicios, sino porque obliga a los Estados a conseguir excedentes para hacer frente a los mismos, generando aumento de la productividad y extractividad, pero obtenidas a partir del abuso de la naturaleza, para un pretenso equilibro en la balanza comercial.
La necesidad de pagar la deuda, a costos cada vez mayores, obliga a exportar más y a menor costo, aumentando la presión sobre los recursos naturales, para obtener los mismos exiguos ingresos.
Y si bien, este mecanismo de canje no da una solución estructural a los problemas de la deuda externa, nos permite poner en discusión la responsabilidad diferenciada y las nociones de “deuda ecológica” y “deuda climática”, y generar alivio en las cuentas públicas y la posibilidad de direccionar fondos a políticas de adaptación y mitigación al cambio climático, entre otras.
Así, se ha sostenido que la “deuda ecológica” se “… les reclama a los países del Norte compensaciones, en primer término, por la deuda acumulada por las exportaciones de bienes naturales mal pagadas desde hace décadas o siglos y, en segundo término, para compensar los servicios ambientales provistos gratuitamente por el Sur, como una atmósfera limpia (Martínez Aller, 2017). De hecho, otros enfoques mencionan también la deuda climática, dada la mayor participación en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del Norte Global respecto del Sur: el 92% de las emisiones excesivas de GEI provinieron de estos países (Hickel, 2022).”[22] Y “Además, no es en un mundo de iguales donde estos procesos se dan: el poder geopolítico desigual entre los países implica que algunos pueden imponer los precios a otros (Martínez Alier, 2017). Esta diferencia en los términos de intercambio (entre los bienes que exportan el Sur y el Norte) fue un patrón característico del colonialismo de acuerdo con algunos autores (Hickel, 2022). Tal es así que, en la Argentina, si bien las exportaciones explicaron menos del 10% del PBI en promedio, estas concentraron el 41% del impacto en la huella ambiental local entre 2002 y 2015 (Ganem et al., 2021). Esto quiere decir que los precios a los que venden sus exportaciones los países del Sur difícilmente compensen los costos socioambientales asociados.”[23]
Sobre este entendimiento, los países del Sur Global, exportan servicios ambientales a los países del Norte Global, por lo que la relación de acreedor-deudor se invierte. Es decir, la deuda externa contraída por el Sur Global con el Norte Global, tiene su correlato en una deuda ecológica de direccionalidad inversa.
En primer lugar, a los fines de cuantificar la deuda ecológica de los países del Norte Global con respecto a los del Sur Global, remitimos a un estudio llevado a cabo con este fin que analiza los flujos comerciales entre el Norte y el Sur a partir de una estimación sobre los materiales, la tierra, la energía y el trabajo necesario para producirlos, donde se concluye que “Entre 1990 y 2015, los países del Norte se apropiaron de forma neta de recursos cuya producción llevaba embebidos 12.000 millones de toneladas de materiales, 822 millones de hectáreas, 21 exajoules de energía y 188 millones de horas de trabajo (Hickel, 2022). Al hacer una comparación de las exportaciones producidas entre 1990 y 2015, tomando el precio de estos insumos en el Norte y lo que se le pagó por ellos al Sur, la diferencia alcanza los USD 242.000.000.000.000 (USD 242 billones), monto 70 veces superior al necesario para acabar con la pobreza mundial (Hickel, 2022). … Si tomamos como techo los límites planetarios para evitar daños graves en el bienestar, el consumo excesivo de materiales entre 1970 y 2017 fue hecho en un 74% por países del Norte (Rockstrom et al., 2009; Hickel, 2022). Este indicador tiene una correlación con las crisis ambientales: es responsable del 90% de la variación de los indicadores ambientales y del 90% de la pérdida de biodiversidad.”[24]
Situación que arroja igual resultado, si se la compara con las emisiones, puesto que dichos países fueron responsables del 92% de las emisiones.
La idea de los canjes se remonta a 1984, “cuando América Latina atravesaba una profunda crisis de deuda, Thomas Lovejoy, antiguo científico del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, ahora conocido como Fondo Mundial para la Naturaleza), escribió un artículo para The New York Times titulado “Aid Debtor Nations’ Ecology”, considerado como el origen intelectual de los canjes de deuda por naturaleza. Cuando las naciones deudoras recortan el gasto público, los programas de protección de los recursos naturales suelen ser de los primeros en desaparecer, … ¿Por qué no utilizar la crisis de deuda -que parece acercarse al bloqueo financiero- para ayudar a resolver problemas medioambientales?” preguntó Lovejoy, argumentando que si las naciones deudoras se comprometieran a proteger los recursos naturales, podrían optar a descuentos en la deuda….”[25].
Y del relevamiento realizado por Fundación SES y la OEI durante los años 2006, 2007 y 2008 sobre 128 casos, surge que el 40% han sido desarrollados por naturaleza (51 casos), representando el 42% de los fondos condonados sobre el total, unos 2.590 millones de los cuales se han invertido 1.275,7 millones de dólares en fondos para políticas ambientales; mientras que el 34% han sido desarrollados en canjes por desarrollo (44), para los cuales se han condonado 1969.7 millones de dólares y se han invertido en 1080.2 millones de dólares (32% cada uno respectivamente su total).
Por otro lado, es importante entender que la reducción de la deuda externa resultante del canje de deuda, no será utilizada para permitir un nuevo ciclo de endeudamiento externo.
Por último, hacemos nuestras las palabras del ex-presidente Néstor Kirchner: “Si superponemos el mapa mundial de la pobreza y el endeudamiento financiero de los países con el mapa mundial de la ubicación de las mayores extensiones de activos ambientales que aportan al mantenimiento de la biodiversidad, es fácil advertir su coincidencia. Del mismo modo, si superponemos el mapa de los acreedores financieros con el de los países que mayor contribución realizan a la degradación que produce el cambio de clima en el mundo, encontraríamos simétricas coincidencias. Advertimos que quienes cargamos con deudas de increíble peso en materia financiera somos a la vez los mayores acreedores ambientales en el planeta, en cuanto constituimos una verdadera reserva ambiental, que no recibe ningún tipo de compensación por parte de sus deudores ambientales. Los acreedores financieros que resultan implacables ante el incumplimiento de sus deudores no admiten hacerse cargo de la deuda ambiental que tienen contraída con los países menos desarrollados. No debemos aceptar la doble moral que significa reclamar a los países en desarrollo el cumplimiento estricto de los compromisos financieros vinculados con la deuda externa, al tiempo que las sociedades más evolucionadas y poderosas evitan el compromiso básico con la preservación de la vida, encarnado en esta Convención y en el Protocolo de Kyoto. Mientras los países en desarrollo cargan con el costo de una deuda externa que es entre 4 y 8 veces mayor que los costos estimados del cumplimiento de los compromisos para los países industrializados… como consecuencia de la aplicación de las reglas del Protocolo de Kyoto, los países ricos rehúyen los compromisos o dilatan la materialización de los aportes prometidos para los diversos fondos creados con objeto de atender el problema del cambio climático.”
Conclusiones
Desde IA2050 consideramos que un nuevo orden mundial más justo y equitativo es posible y el instrumento de canje de deuda externa por acción por clima o naturaleza es una herramienta más, que permitirá ir en esa línea de crecimiento, con respeto a los ecosistemas y garantizando el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las generaciones futuras, como dispone nuestra Constitución en su artículo 41, devolviendo una poco de justicia a un sistema regido por normas de neto corte colonial.
La defensa del ambiente y de la soberanía de nuestra patria nos interpela a seguir generando canales de dialogo y propuestas de avanzada para poner fin a una deuda ilegal e injusta que repercute en que millones de argentinos y argentinas se encuentren bajo la línea de pobreza.
A los fines de abrir el debate parlamentario nacional en pos de que se asuma como agenda, en el año 2021 se presentó el proyecto de ley número S 2652/2021 para establecer EL CANJE DE LA DEUDA EXTERNA COMO MECANISMO DE FINANCIAMIENTO PARA LA ACCIÓN CLIMÁTICA. Al perder estado parlamentario, se volvió a presentar bajo número S 911/2023, el cual se adjunta al presente informe y sobre el cual estamos trabajando coordinadamente con distintos actores en pos de actualizar la propuesta al escenario tan adverso por parte del gobierno de Milei antes descripto.
[1] https://pupilacdn.nyc3.cdn.digitaloceanspaces.com/diariojudicial.public/documentos/000/088/370/000088370.pdf
[2] https://unctad.org/system/files/official-document/ares68d304_es.pdf
[3] https://www.ambito.com/politica/mauricio-macri/deuda-que-dice-el-informe-la-sigen-que-impulso-la-denuncia-penal-contra-macri-n5176606
[4] https://www.senado.gob.ar/votaciones/detalleActa/1358
[5] https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/presentacion_gra_fica_2t23.pdf (pág. 7)
[6] Op. Cit. (pág. 10)
[7] https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/bal_09_232CE60AC417.pdf (pág. 29)
[8] https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/presentacion_gra_fica_2t23.pdf (pág.12)
[9] https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/bal_03_248B120DFA03.pdf
[10] https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/presentacion_gra_fica_2t23.pdf (págs. 23/24)
[11] Declaraciones realizadas en entrevista con el youtuber Julián Serrano en la plataforma Twich https://www.youtube.com/watch?v=rAdtDxJnvB8&t=4069s
[12] https://www.perfil.com/noticias/politica/tras-la-polemica-con-los-senadores-comienza-el-debate-de-la-ley-omnibus-en-diputados.phtml
[13] https://unstats.un.org/sdgs/report/2022/The-Sustainable-Development-Goals-Report-2022_Spanish.pdf (pág. 52)
[14] Op.cit. (pág. 52)
[15] Op. Cit. (pág. 53)
[16] http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL002353.pdf (pag 45)
[17] Op cit. (pág. 46)
[18] https://farn.org.ar/wp-content/uploads/2022/09/DOC_DEUDA_FINAL-1.pdf (pág. 9)
[19] Op. Cit. (pag. 35)
[20] https://unctad.org/es/news/la-deuda-global-y-la-crisis-climatica-estan-entrelazadas-como-hacer-frente-ambas
[21] Op. Cit.
[22] https://farn.org.ar/wp-content/uploads/2022/09/DOC_DEUDA_FINAL-1.pdf (pag. 7)
[23] Op. Cit. (pág. 19)
[24] Op.cit. (pág. 19)
[25] https://www.redaccion.com.ar/que-son-los-canjes-de-deuda-por-naturaleza/
[26] http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL002353.pdf (pág. 58)
